“克强经济学”加码户籍改革 中国城镇化2.0能否破局（图）

如果有一剂良药，不仅能让中国农民能够自由迁徙入城，看得起病，买得起房，养得起老，还能给社会创造就业机会并拉动消费，从而带动早已成为共识的中国经济结构性转型，它会是什么？2013年3月，初任中国国务院总理的李克强给出的答案是城镇化。如今6年过去了，李克强当初寄予厚望的城镇化进展如何？ 

北京时间4月8日，中国国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知，对已经在城镇就业的农民在城市落户做出最新规定。尽管从传播便利度来说，这一行文枯燥繁琐的官方文件并不占什么优势，但是鉴于事件本身的重要性，该户籍制度改革方案还是瞬间就在中国舆论场激起巨大波澜。 

该户籍制度改革方案的核心亮点、要点为，“城区常住人口100万至300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制”，“城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制”，“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。 

早在接任国务院总理之初，李克强就提出以人口城镇化破解中国经济结构性难题的主张（图源：新华社） 

而李克强第一个总理任期内，中国官方公布的城镇化与户籍改革方案，仅仅放开了常住人口100万以下城市的落户限制。更为核心的还不是降低何种人口规模城市的落户门槛问题，中国城镇化过程中一直存在着“土地城镇化”与“人口城镇化”之争。 

饱受争议的“土地城镇化”

始自上个世纪90年代中期以后的中国沿海工业化、政府主导的城市化，其核心特征是“以地谋发展”，即在政府主导下从农民手中低价征地，然后将一大部分土地以近乎“零地价”供应给投资商大搞工业开发，一小部分土地高价批租给地产开发商搞房地产开发，这也就是后来众所周知的中国地方政府“土地财政”滥觞。

大量兴建工业园区，带动农民进城打工。但是进城的农民只是过客，他们无法享受包括子女入学、养老、医疗等一系列城市福利，因而根本无法在城市扎下根。截至2018年，中国官方公布的人口城镇化率已经达到58.52%，但是真实的户籍城镇化率要比这一数字低上16个百分点，也就是说有接近两亿进城务工农民没有城市户口，随时都可能被城市扫地出门。而光是中国农村留守儿童就达到6,000万人，老弱病残留守农村还带来中国农村的凋敝。 

这一“土地城镇化”模式，尽管在一段时期内大大促进了中国经济的增长，但其内在风险也逐渐显露。 

“土地城镇化”下的中国经济形成了一种恶性循环，“卖地－地方政府信用担保－把土地抵押和融资－靠房地产作为出口”，而现在，这四个环节均面临空前风险。房价不可能无限制上涨，房价一旦下跌，不但诱发巨大金融风险，还将彻底葬送土地财政。而中国地方政府背负的高额债务也不允许其一再无限加码土地抵押融资。与此同时，土地治理也面临困境，这里面最大的问题是靠征地拆迁来维持的发展模式里的政府跟老百姓的冲突。 

而早在2013年李克强接任中国总理并将城镇化作为中国经济转型的“牛鼻子”之际，对于泥足深陷的中国“土地城镇化”，李就在多个场合推销其“城镇化的核心是人的城镇化”主张。后一主张的全部政策含义是，只有解决了进城农民在城市落户并享受城市福利这一难题，用扩大城市就业推动消费增长，中国的城镇化才能步入良性发展轨道，中国经济才能告别“以地谋发展”并实现结构性转型。 

难点在哪里

中国的问题似乎永远是“知易行难”。兴利除弊，兴利，因为是做大蛋糕，所有人都皆大欢喜，推行不难；除弊，总要触碰原有利益结构与惯性，做起来就异常艰难。 

就拿中国地方政府来说，中央政府意图迅速推进“人口城镇化”，这要打破地方政府对土地财政的惯性依赖，推行起来步步艰难。又因为户籍制度改革后，农民进城落户进而享受以社会保障为核心的城市福利，已经债台高筑的地方政府并不愿意承担这一部分城镇化成本。 

处理这些问题涉及到中央和地方的税收关系的调整和利益的重新分配，因此都将是李克强“人口城镇化”改革要啃下的硬骨头。

另外，中国城镇化改革需要国务院各部委合力推进。公安部要推动户籍改革，建立实施居住证制度；人社部要保障农民工享受学前子女教育、住房保障、医疗卫生等方面的平等市民待遇；财政部要完善财税体制，推进基本公共服务均等化；民政部要制定新的城镇设镇标准；住建部要落实保障房建设。这些改革措施如何相互协调，改革的政治资源如何分配，也是十分重要的问题。 

目前中国城区人口超过500万的城市仅有13座，除了北上广深这四个超大城市，还有天津、重庆、武汉、成都、南京、郑州、杭州、沈阳、长沙为特大城市。而此次中国发改委公布的最新户籍制度改革方案，将常住人口500万以下城市尽行囊括其中，力度不可谓不大。 

这一力度空前的户籍制度改革方案前景如何，端看政策是否能够有效落地与执行，毕竟，尽管中国中央政府出台了最新方案，前方还是有成堆的难题有待加以克服。 

或许巧合的是，早在1990年代中期，李克强在北京大学的博士论文题目就是《论我国经济的三元结构》，该论文认为，以农业转移人口市民化为特征的新型城镇化是促进中国国民经济结构转换的上佳之选。 

也许不管是在世界任何地方，从政策建议到现实都有很长一段路要走，尤其是考虑到中国庞大的规模，推进户籍制度改革以升级中国城镇化2.0版本，就更是如此。