中国人口老龄化加剧 北大学者：倒逼社保深度改革（组图）

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各地养老金贫富不均

首先讨论的数据是人口省级分布。

与2010年中国第六次全国人口普查数据相比，人口减少最多的是东北三省，下降1.2%，人口增加较多的是东部发达地区，上升2.15%。总体特点是人口向发达地区转移，并且转移人口以青壮年为主。

由于各省老龄化的程度差异很大，人口转移会加剧各地养老金负担也已存在巨大的差异。

根据2016年《中国社会保险发展年度报告》统计的企业养老保险抚养比，在广东，每个退休人员的养老保险可以靠9个没有退休的人缴费，可是在东北、内蒙古等地，这个数据就特别低。因此，各地的养老负担本来就存在一定的不平等，人口跨地区转移又不断加剧不平等。

这对养老金制度造成什么样的挑战？那就是有些省份的养老金入不敷出，而有些省份的养老金大大结余，落差巨大。

但针对这个问题，养老金困难大的省和直辖市很难单独出台应对政策，无法独立应对挑战。通用的应对之策，比如提高缴费率或者推迟退休，又只会直接拖累企业的竞争力和对劳动力的吸引力，进一步加剧税基减少和人口外流。

这一挑战的根源在于我们一直是碎片化的养老金体制。

社保跨区流动困难重重

人口普查呈现出的第二个关键事实，就是流动人口大增。

2020年，35%的人口人户分离，即“实际居住地”与“户籍所在地”不一致，比2010年增加88.5%。在35%的人户分离中，又有8.8%的人住在户口登记省之外，也就是跨省级的分离。

这会造成什么影响？

大家可能知道，中国的城镇职工的养老保险都不是全国统筹，而是以省级统筹为主，甚至还有不少地方是市级统筹。人们交居民养老保险和灵活就业人员社保的时候，大都要在户口所在地缴纳，由于人口流动，导致大量人员有跨省市缴纳养老保险的历史。当这些人退休时，就面临办理跨地区、跨项目养老保险关系转移接续的问题。

为了解决灵活就业人员在工作地社会保障问题，2021年5月2日，中国国务院常务会议要求，研究制定灵活就业人员参加城乡居民养老保险的兜底措施，这些人如果在就业地参保，又会碰到多地参保关系转移接续问题。

要想解决社保的区域问题，必须提高统筹的层次。各省之间的养老金不平等和人口流动，需要我们真正打破地区和身份的分割，这是市场经济的基本需要。我建议中国全国养老保险实现个人账户制度，以解决地区之间统筹的问题，也可以避免关系转续的难题。

国家试图实现全国统筹已经多年，但事实证明，实现这个目标困难重重，难点在于地方利益的再平衡不容易，比如南方某省有大量结余，它没有动力去和东北分享养老金。

跨省的养老金统筹困难，省内统筹也不容易。职工保险省级统筹从1997年就开始启动，多次催促，2017年中共十九大再次提出要尽快实现，原计划2020年完成统收统支意义下的省级统筹，但直到现在都没有实现。

养老金体系的困境

养老金面临的最大问题是人口老龄化的宏观压力。与老龄化相比，前面讲的地区养老差异和人口流动都只是技术性问题。

宏观压力首先来自于养老保险的现收现付制度，关键数据是抚养比。

先看劳动人口抚养比。下图数据来自联合国2019年的世界人口展望报告，图中的抚养比指的是20-59岁的人对应60岁人的比例。从1950年开始，中国这个比例一路下降，2020年达到了3.4，2050年预计会达到1.3。

再看制度抚养比，也就是城镇职工养老保险制度里每个退休的人对应几个缴费人。2019年是2.5个，但这个数据会继续下降，将给养老制度带来非常大的压力。

虽然我们目前的人口年龄结构还算年轻，但是已经出现养老保险账户赤字。从中国全国统一数据来看，2017年赤字已达到4,900亿元人民币，占当年总支出的12%；各级财政补贴8,000多亿元，占总支出的21%。我们在人口尚属年轻的阶段就已经出现赤字，当人口年龄结构继续恶化，赤字会继续加大。

人口年龄结构较年轻就出现赤字，一个主要原因缴费积极性太低。虽然看起来我们的制度缴费率非常高，但是实际缴费水平太低，不少企业是按照最低标准给职工交保险。

社保新方案：积累型个人账户

我提出一个替代方案，这个方案的核心是养老体制采用积累型个人账户。这个新方案既可以解决老龄化带来的宏观压力，自动实现全国统筹，免除各种转移接续问题，还可以解决缴费激励的问题。

具体而言，这个方案有以下几点好处：

首先，解决老龄化带来的体系压力。人口老龄化对养老金现收现付制的冲击最大，因为老龄化意味着年轻人缴费率不断提高，就业回报不断减少。但如果是个人基金积累制，自己的钱积累到老，由自己来花，就不用给年轻人增加负担，不受人口老龄化的困扰。理论上讲，个人积累型账户是应对老龄化的最佳解决方案。

第二，个人账户不再需要强行统筹。个人账户化使养老金资产成为个人资产，无论在哪里工作都属于自己，不用办理关系转移接续，使地方政府利益与个人养老金脱钩，统筹的问题也随之解决。

第三，可以提供充足的缴费激励。因为个人缴费就等同于个人储蓄，政府不需要制定统一的缴费标准，只要规定一个最低标准就可以。有税收优惠措施，个人想多交就可以多交。并且如果能够实现市场化，由市场化的基金公司管理，账户资金的市场回报也可以实现，真正鼓励缴费。

第四，可以自动实现延迟退休。在国家规定的退休年龄之后，个人可以根据自己的预期寿命，决定什么时候停止缴费并且开始领取退休金。由于钱都是自己的，所以当预期寿命提高的时候，个人为了保障退休以后的生活，有积极性延迟退休。

新方案的转换路径建议

关于从现有方案到新方案的转换路径，我的建议如下：

第一步，把企业年金，也就是第二支柱全部存入个人账户，同时允许个人为第三支柱缴费。

第二步，第一支柱个人缴费全部进入个人账户。

第三步，第一支柱的公共统筹部分，根据每人的历史缴费记录，记到个人名下，以名义利率积累，同时后续缴费实现基金积累。

总之，这个转换首先是要求缴费要有实际的基金积累，让个人看到积累部分得到实实在在的投资回报，之前缴纳的部分可以先记到个人名下。

转轨中有一个问题，个人现在交的钱全部划入到个人账户，那之前承诺的养老金和正在发放的退休金怎么办？我建议由财政来负担。这个负担没有想象的那么大，我们之前已经测算过。

再有一个问题是，账户积累少的人穷，积累多的人富，怎么处理老年收入分配不均的问题。我建议用财政来解决低收入人群保障不足的问题，用最低生活保障制度来兜底。

最后做个总结，中国养老金体制过去20年渐进式的改革拖延了对人口老龄化的应对，丧失了很多改革机会，造成了较大的财务风险。现在需要全新的改革思路，建立积累式的个人养老账户。

跟2000年相比如今有一个改革优势，就是中国资本市场已经非常发达，市场秩序也得到很大提升，养老金个人账户资金的安全性和投资回报都可以得到制度保障。

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