“克制”的美国新对华投资限令（图）

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本文作者张薇薇为中国国际问题研究院国际战略研究所副所长。

近日，美国总统拜登签署限制对华投资的行政令，给原本紧张的中美关系再添不利因素。中国商务部新闻发言人束玨婷17日表示，美方行政令损人害己，中方正对其影响进行全面评估，并将根据结果采取应对措施。

该投资限令是美国对华竞争战略的最新一环，意在限制美国资本流向中国的芯片、量子技术和人工智能等领域。它与先前出台的对华出口管制等政策一脉相承，本质是切断关键技术领域美国资本、技术、产品和人才等向中国的转移，持续加高针对中国高科技发展的「小院高墙」。

对华投资限令总体克制

不过，与之前出台的投资审查、实体清单、芯片出口管制等举措相比，此次的投资限令呈现一些新特点。

首先是出台过程长。从美国政府频繁放出风声要限制对华投资，到行政令最终出台，至少已过大半年时间。此次美国财政部同期发布「拟议规则预通知」（ANPRM），开放45天，就投资限令的具体条款向业界公开征集反馈。预计加上规定制订期，约到1年以后限令才会正式生效。

二是影响领域相对较窄。根据美国政府内主流意见，影响未来国家实力对比和国际格局的关键技术主要有人工智能、量子技术、新能源和生物技术等几大类。此次行政令将限制范围聚焦于人工智能和量子技术以及与之密切相关的芯片和微电子领域，对新能源和生物技术则「网开一面」。即便是人工智能，也被限定为与纯军用、政府情报和大规模监视相关的技术。

三是限制手段相对简洁。对量子技术的投资被全部禁止，对芯片和人工智能则采取「禁止+通报」的方式。明确禁止美国实体投资特定用途的芯片和人工智能项目，但对其他未明确禁止的项目，则仅需于交易完成后的30天内向财政部通报，且规定不向前追溯投资行为。这与之前传出的要设立专门机构开展审查的做法有不小差距。今年7月，美国国会参议院也通过一项《2024财年国防授权法案》的修正案，要求美国企业在涉及特定技术领域的对外投资交易完成前14日向联邦机构进行通报。

综上可见，新出炉的投资限令在释放明确「限制」信号的同时，在总体上保持了克制，体现出拜登政府对出台相关政策的慎重。这一慎重态度有顾及中国反应的考虑，但更多是出于对美国国家利益的计算。

体现美国精细化考量

对外投资一直以来是美国资本在海外获取高额利润、对外施加影响力甚至控制力的重要途径。过度限制对外投资可能令美国付出高额代价。此前，美国商界曾提出意见，称限制对中国人工智能产业的投资，会阻碍美国企业及时了解中国相关技术的最新发展。在美国财政部此次征求意见中，就有人提问，「限制某项对外投资是否有损于美国的国家安全？」

投资限令未将新能源和生物技术纳入其中，主要原因是中国在新能源技术和供应链方面拥有超强实力，在生物技术领域兼具技术特长和巨大市场优势，美国企业在这两大领域对华开展合作的需求巨大，难以承受「退出」之痛。

限令中关于营收条款的设置也很微妙。据美国媒体透露，最终限令可能只会针对营收中有一半以上来自量子计算、人工智能产业的中国企业。这意味著，中国的相关高科技初创企业将无法获得美国投资，但美国资本仍然可以投资阿里巴巴、腾讯等虽有人工智能业务，但相关营收不到一半的中国企业，并从中获益。

同出口管制等措施一样，美国祭出投资限令，还需提防美企的机会被竞争对手企业抢夺。因而，美国政府很早就开始向欧盟、日本等盟友灌输投资中国关键科技的潜在风险，要求各国仿效美国出台类似限制措施。今年的G7峰会已在联合声明中写入有关内容。接下来盟友动作势必对美国制定细则产生影响。

限令影响及中国应对

短期看，该投资限令对中国吸引美资的直接负面影响较为有限。近年在美国政府的不断干扰下，中美之间关键科技领域的交流合作已被大大抑制，「寒蝉效应」持续发挥作用。2021年，美国投资者对中国初创科技企业的投资数量为426件，计870亿美元；2022年降至283件，计463亿美元；2023年前4个月则仅有不到50件，计81亿美元。2021年以来，尚无美国资本投资中国量子技术领域。新的限制令并未扩大受限领域。待细则出台后，一些原本由于处在模糊地带而暂停的投资项目可能因为获得清晰界定而被重启。

美国各方力量的博弈将继续影响限令细则的制定，2024年美国大选及其结果也会左右行政令的后续执行。这其中仍然蕴含很多不确定因素。

对中国来说，持续展现高水平对外开放的决心和力度至关重要。日前，中国国务院印发《关于进一步优化外商投资环境 加大吸引外商投资力度的意见》，提出六方面24条政策措施，就是在逆风中坚持优化外商投资环境、提振外商投资信心的重要举措。

面对美国的高科技封锁和压制，中国应坚定高水平科技自立自强的决心与信心，充分挖掘国内人才、资源等潜能，加大对国内拥有高精尖技术的初创企业的投资，帮助一批「小而精」的企业发展壮大，成为各自领域的世界一流。这将极大提升中国高技术的对外吸引力，逐渐瓦解美式「小院高墙」。

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