展望2023：浦东大开发对香港北部振兴的启示（图）

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沈建光：香港特首李家超提出全力推进北部都会区建设；香港当前局面与上世纪80年代的上海相似，可重点借鉴上海推进浦东大开发的经验。

香港政府最新公布的施政报告，将开发建设北部都会区作为香港振兴的重大战略，并可以进一步提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，加快建设国际创新科技中心，缓解南北发展不协调、打造发展新引擎。笔者长期在香港居住工作，早期又在上海长大学习，综合两边的情况看，当前香港发展面临的局面、开发北部都会区的战略，与上世纪80年代末90年代初上海推进浦东大开发具有很强的相似性。浦东大开发在畅通上海交通实现区域联动发展、完善基础设施带动功能开发、加大政策支持力度提升招商引资吸引力等经验做法，对于香港振兴北部都会区和再创高峰具有很强的借鉴价值。

上海在浦东大开发之前的发展困境

1978年之后，随着改革开放的不断推开，沿海省市经济在经济特区、开放城市的带动下实现了快速发展，而一直占据GDP榜首多年的上海受制于自身的区域面积和老工业基地的拖累，逐渐失去了过去的耀眼光环，GDP增速开始落后于其他经济特区。1980-1990年期间上海GDP复合增速为9.2%，已经落后全国平均增速，相比深圳（42.5%）更是差了30多个百分点，上海GDP在全国的排名也从1979年的第一持续跌落至1989年的第十。此外，上海对外资的吸引力也大幅下降。1990年4月，时任上海市市长朱镕基在会见美驻华大使李洁明时坦诚，美国企业在上海的投资已经落在了香港的后面。

早在1980年10月，《解放日报》就在头版头条的位置，刊发上海社科院的评论文章《十个第一和五个倒数第一说明了什么？——关于上海发展方向的探讨》，在肯定当时上海的经济实力（十个第一）的同时，指出了上海发展面临的主要问题：城市人口密度、城市建筑密度和交通拥堵程度、市区人均住房面积（市区人均住房面积仅4.3平方米）、车辆事故死亡人数、环境污染导致的癌症发病率均为“全国之最”（倒数第一）。

笔者上世纪80年生活在上海，当时的切身感受是，上述问题的背后除了经济发展转型滞后（工业生产95%以上靠老企业老工厂老设备）、产业结构不合理（服务业发展滞后）、市场发展缺乏活力（民营和外资企业不足）等方面的原因外，城市发展规划不合理，浦东、浦西分割和发展不协调也是上海发展掉队的重要原因。

1990年之前，浦东虽然与全国最大的都市只有一江之隔，但却充满了乡土气。“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”“黄浦江边有个烂泥渡，烂泥渡路边有个烂泥渡镇，行人路过，没有好衣裤”，这些顺口溜很好地描绘了当时黄浦江两岸的天壤之别。当时浦东最繁华的街区是东昌路，但也没什么高楼，最高的建筑是24米高的消防瞭望塔。笔者曾于1999年参加留美经济学会在上海的年会，主办方组织参观浦东的发展，尽管当时距离大开发已经过去九年，当时浦东世纪公园附近的新建楼盘还只要每平米2800元左右，远低于浦西，但仍少有问津。但30年后，浦东的房价已经赶上浦西，当前上海房价排名前十的住宅小区多数位于浦东。

早期浦东和浦西之间主要靠轮船摆渡，两岸的交通非常不便。每次遇上大雾大雨天，航线就会停航。1987年12月，上海陆家嘴轮渡码头曾发生严重踩踏的安全事故，背景就是大雾导致轮渡停航，雾散后大家急着过江，但乘船人远超轮渡装载量，大量乘客在拥挤中造成了踩踏。直到1989年，延安东路隧道通车才开启了上海两岸的联通。

1984年9月，为解决上海城市发展的问题，国务院专门派调查组到上海主持召开了“上海经济发展战略战役研讨会”。这次会议围绕“上海向何处去”进行了大讨论，最终形成的成果就是1985年国务院批转的《关于上海经济发展战略的汇报提纲》。提纲明确提出上海的发展定位从传统的工业基地向多功能中心城市转变，产业结构调整上要大力发展“第三产业”，扩大对外开放，并在城市空间布局明确提出了创造条件开发浦东的设想。

1986年10月，国务院批复《上海城市总体规划方案》，进一步强调“注意有计划地建设和改造浦东地区”“尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建设新居住区，使浦东地区成为现代化新区”。但直到1990年4月，党中央、国务院正式宣布开发开放浦东，才真正拉开了浦东高速发展的大幕。

浦东新区大开发的关键举措

从1990年4月政策层同意上海加快浦东地区开发开始，浦东的大开发大致经历了规划起步、大规模基础设施建设、基础开发和功能开发并举、建设外向型和多功能的现代化新城区几个阶段。在这其中，以下几项关键举措对于推动浦东的发展、以及浦东带动上海、长三角、长江流域经济的起飞，起到了极其重要的作用。

1、打通交通、“东西联动”，解决城市发展空间不足问题

浦东开发的第一个难题就是地理上的阻隔，解决交通不便是浦东发展初期的当务之急。1991年，总长8346米的南浦大桥终于落成，这也成为浦西浦东联通的里程碑。据统计，1991年至2020年，上海相继建成南浦大桥、杨浦大桥等13座跨江大桥；同时，还建成了打浦路隧道、延安路东路隧道等19条越江隧道。如今，大桥、隧道以及地铁遍布两岸，平均不到三公里就有一条过江路线，且国家隧道和大桥取消收费，大大便利两岸的人员流动和经贸活动。

在笔者看来，畅通黄浦江两岸的交通战略意义重大，实现了“东西一体，联动发展”。在便利交通的支撑下，上海中心城区范围向浦东拓展：在南浦大桥的连接下，内环线将黄浦江贯穿其中，打造了浦西、浦东相结合的市中心区新格局；同时，还规划推出了全长99公里的外环线，环内面积680平方公里（包括浦东、浦西两部分），面积接近新加坡；两个环线之间规划建设辐射道路10 条、形成便捷的市内交通，并规划通过国道与江苏、浙江连接。就此，困扰上海多时的城市空间不足问题开始得到解决。

2、基础设施建设加快补短板，带动浦东功能开发积极推进

基础设施建设不到位，直接制约浦东的功能区开发，也影响营商环境和开放格局。为此，在开发的前十年，浦东进行了两轮十大基础设施工程的建设。1991-1995年期间，上海共投入约250亿元，建成南浦大桥、内环线浦东段、外高桥港区一期、外高桥电厂一期等十个重要基础设施项目。在此基础上，1996-2000年，上海市政府再度投资上千亿元实施了第二轮十大基础设施建设，包括浦东国际机场一期、地铁二号线一期、浦东新区轻轨、东海石油天然气供气工程等重要工程。

两轮基础设施工程的建成弥补了浦东地区的发展短板，推进了浦东四个功能区的开发。浦东新区开发的思路是“金融先行、贸易先行、基础铺路、东西联动”，随着基础设施快速建设，浦东的四大功能区按照“开发一片、建成一片、投资一片、收效一片”的原则滚动式开发。其中，陆家嘴金融贸易区着眼发展金融、贸易、商业功能；外高桥保税区实现贸易、仓储、物流等功能；金桥出口加工区重点发展资金和技术密集型出口加工工业；后来确定的张江高科技园区主要进行高新技术产业的创新和开发。

3、加大政策支持保障力度，全面打开对外开放格局

为解决浦东发展起步晚、基础差、吸引力弱的问题，根据时任浦东开发办副主任黄奇帆回忆，党中央、国务院在浦东开发启动时除了当时开发区的十大政策和特区的九大政策之外，还给了浦东新区额外五大政策：允许外国企业开办百货商店、超市等第三产业；外资可以开办银行、财务公司、保险公司等金融机构；允许上海设立证券交易所；在浦东新区设立开放度最大的保税区；扩大上海市有关浦东新区项目审批的权限。这些政策力度之大、含金量之足，在中国的各种政策文件中非常罕见，这也是浦东叫新区而不是特区的原因。

此外，为了增强外资企业的信心和预期，在公布浦东开发的优惠政策之后，国务院有关部门和上海市政府还向外发布了《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》、《鼓励外商投资浦东新区的规定》等浦东新区开发开放的九项政策法规。

在这些准入政策、优惠政策的吸引下和政策法规的保障下，大批跨国企业纷纷入驻浦东。1995年12月，日本八佰伴、香港八佰伴和上海第一百货商店合资的上海第一八佰伴在浦东开始营业，打破商业领域全部由中资经营的局面。此后，浦东对外的招商引资全面开花，许多著名跨国企业将总部迁入浦东新区，比如西门子、汤臣、阿尔卡特等。

而且，在对外开放和引入外资方面，浦东创造了多个“全国第一”：设立了第一家外资银行（日本富士银行上海分行）、第一家外商参股中资银行（上海银行）、第一家外资保险公司（美国友邦上海公司）、第一家中外合资商业零售企业（上海第一八佰伴）、第一家中外合资外贸公司（兰生大宇贸易公司）、第一家中外合资物流企业（上海外红国际物流有限公司）等，凸显了浦东新区多领域、全方位的对外开放格局。此外，浦东在招商引资方面全力推进，也优化了当地的产业结构，带动了现代服务业的蓬勃发展。

伴随这些关键政策措施的落地实施，浦东开发交出了靓丽的“成绩单”。截至2021年，浦东新区常住人口576.8万人；地区生产总值突破1.5万亿元，相比1990年的60亿元增长250倍，在上海经济总量中的占比也从30年前的9%提升至接近36%。浦东的经济总产值是位居第二的黄浦区的5倍，相当于上海第二到七名六个区的总和，相当于在老上海的对面又建造了一座“新上海”；外贸进出口金额接近2.4万亿元，较1993年增长超过900倍；1990年浦东第二、第三产业的占比分别为76.2%和20.1%，2020年第二、第三产业的占比变成了23%和76.9%，带动了整个上海的产业结构优化升级。

香港地区发展面临的问题

国家“十四五”规划提出，在一如既往支持香港提升国际金融、航运、贸易中心地位的基础上，支持香港建设国际创新科技中心，对香港发展的期待越来越大。但与此同时，近年来香港的发展面临着越来越多的挑战，2022年实际GDP同比下降3.5%。

从外部来看，伴随疫情冲击，香港发展面临三大挑战。首先，人口连续净流出。根据政府统计处最新数字，2022年年中香港人口为729.16万人，相比2021年同期减少12.15万人，连续3年人口净流出。其次，对外贸易呈现下滑。2022年全年香港商品整体出口货值比2021年下降8.6%，商品贸易逆差接近4000亿港元。再次，国际金融中心地位受影响。受多重因素影响，2022年港股新上市企业数量、募资总额均有下滑。2022年港股IPO市场首发家数为80家，低于2020年和2021年的144家和96家，全年港股IPO市场募资总额为1034亿港元，较2021年下滑68%，而与此同时新加坡金融市场的吸引力在快速提升。

但相对于外部因素，香港自身发展规划的系统性不足、内部发展不平衡是更加重要的原因。从地理位置看，香港经济发展的区域分布极不平衡。在三大主要区域——香港岛、九龙和新界中，香港岛是香港的政治和经济中心，经济最为发达，九龙是著名的游客和旅游区，而偏北部的新界发展相对滞后，形成了“重南轻北”的发展格局。从房价也可以看出，由高到低依次是港岛、九龙和新界地区，而港岛、九龙的房屋均价明显高于新界地区，高端住宅差距更加显著。

交通不便是香港内部发展割裂的另一主要原因。至今香港地区仅有红磡、东区、西区三条海底隧道，且通行分别与要收取20港元、25港元和75港元的通行费。由于西隧收费昂贵，因此大部分香港司机宁可绕道从红磡隧道过海，导致后者时常陷入严重拥堵，为生活和商贸活动带来了不便。香港运输及房屋局发布的文件也显示，近十年过海车辆数量持续上升。即便2021年因疫情导致车流明显减少，但高峰时间的车辆数量仍远超三条隧道的总容量，其中，红隧和东隧堵塞最为严重，西隧车辆也接近饱和。

区域分化、交通不便叠加，导致香港三大区域人口密度和住房面积的巨大分化。根据2021年香港人口普查的数据，新界（973.7平方公里）占据了香港88.4%的面积，但只居住了53.7%的人口。结果便是九龙和港岛的人口密度分别高达每平方公里4.76万人和1.49万人，而新界只有平方公里只有0.4万人，人口密度显著分化。

人均住房面积方面，根据团结香港基金会最新数据，香港的人均住宅面积仅为161平方尺（约15平方米），明显低于东京（210平方尺）、上海（260平方尺）、新加坡（270平方尺）、深圳（300平方尺）等城市。为此，香港从1950年代开始探索并建立公屋政策体系，取得了一定效果，但如今香港市民等待公屋时间已经长达5.6年。香港房屋委员会数据显示，目前全香港总共有23.46万宗公屋申请，但未来5年只能提供12万间，缺口将近一半。

与此相应，香港不同区域的房价也出现了大分化。咨询机构Demographia最新发布的《全球房价负担能力调查》显示，在全球92座城市中，香港连续12年蝉联全球最难负担房地产市场，楼价中位数与家庭收入中位数之比高达23.2，相当于不吃不喝23.2年才能购置房产。但这一数据背后存在极大的区域分化，如能实现区域平衡发展，香港居民的购房压力将大幅下降。根据香港差饷物业估价署的统计数据，2022年香港岛和九龙E类（超过160平方米）私人住宅平均售价分别达到25万和21万港币/平方米，而新界E类私人住宅平均售价仅为10万港币/平方米，香港岛和九龙的住宅均价超过了新界的2倍。此外，香港岛的山顶豪宅屡创天价，近期发布的山顶加列山道一个超级豪宅每平方米售价高达188万港元，冲击亚洲最贵洋房地位。

浦东大开发对香港北部振兴的启示

新任香港特首李家超2022年10月在《行政长官2022年施政报告》中提出，全力推进北部都会区建设，将其打造为香港的国际创科新城，作为为香港再创高峰的新引擎，对解决香港的发展问题具有很强的针对性。同时，香港当前的发展局面、发展计划与20世纪80年代后期的上海具有很大的相似性，香港在推进北部都会区建设时，可重点借鉴上海推进浦东大开发的经验。

其一，参考浦西与浦东交通联通、发展联动的思路，全面打通香港岛、九龙与新界地区的交通渠道。一方面取消已有隧道的车辆通行费用等，另一方面大力增加海底隧道或高架桥梁建设，打造香港交通环线，以缓解当前香港南北向之间的交通拥堵、出行紧张、经济发展和居住条件分化问题。

其二，加快完善大都会地区基础设施，加强北部地区与大湾区城市的融合发展。借助建设北部都会区的契机，加快建设基建设施和完善配套服务；同时，加快推进粤港两地交通和口岸设施的“无缝联通”，推进智能口岸建设，打造更加便捷的通关模式，实现香港与大湾区发展的深度融合，实现创新科技产业在北部地区的聚集发展，推动土地资源释放和产业结构优化。

其三，加大政策支持和法规保障力度，打造对内对外开放新高地。新界相对于香港岛、九龙而言，发展已经滞后，香港在推进北部都会区发展过程中，需要借鉴当初国家对于浦东的额外支持的做法，加大对内地和境外科技企业的招商引资政策力度、优惠条件，同时调整大都会地区建设有关的法规、制度和政策，增强境外企业来港发展的信心和预期，建立跨境科技创新研发机构，打造国际一流的科技创新生态圈，以此加快推进香港国际科技创新中心建设。

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